PREFEITURA PODE LICITAR E EXECUTAR OBRA DE REFORMA EM PRÉDIO DA CÂMARA MUNICIPAL?

1. Introdução Uma questão que frequentemente surge na Administração Pública Municipal diz respeito à possibilidade de o Poder Executivo realizar a licitação, contratar e executar obras de reforma, manutenção ou adequação em imóvel utilizado pelo Poder Legislativo Municipal. A primeira impressão poderia levar à conclusão de que, em razão da autonomia administrativa e financeira da Câmara Municipal, toda despesa relacionada ao seu funcionamento deveria necessariamente ser realizada pelo próprio Poder Legislativo. Entretanto, essa interpretação não é absoluta. O Tribunal de Contas do Estado do Paraná – TCE-PR, ao responder consulta formulada por Câmara Municipal, firmou entendimento no sentido de que é juridicamente possível que o Poder Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo, desde que observados determinados requisitos orçamentários, financeiros e administrativos. A questão, portanto, deve ser analisada não apenas sob a ótica de "quem utiliza o prédio", mas principalmente considerando a titularidade do patrimônio, o interesse público envolvido, a natureza da despesa, a competência administrativa e a responsabilidade pela contratação. 2. A autonomia do Poder Legislativo não significa isolamento administrativo A Constituição Federal assegura aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário autonomia dentro das respectivas competências. No âmbito municipal, a Câmara possui autonomia administrativa e financeira, inclusive para gerir os recursos que lhe são destinados por meio do duodécimo. Essa autonomia, contudo, não transforma o patrimônio público municipal em patrimônio exclusivo de um dos Poderes. Em regra, o prédio utilizado pela Câmara Municipal integra o patrimônio público municipal. O fato de o imóvel estar afetado ao Poder Legislativo significa que ele está destinado ao desempenho das funções institucionais da Câmara, mas não necessariamente que tenha deixado de integrar o patrimônio do Município. Essa distinção é fundamental. O imóvel pode estar destinado ao funcionamento do Legislativo e, simultaneamente, permanecer como bem público municipal, cuja conservação e preservação interessam à Administração Pública como um todo. É justamente nessa perspectiva que deve ser compreendida a orientação do TCE-PR. 3. O entendimento do TCE-PR Em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Andirá, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná reconheceu a possibilidade de o Poder Executivo realizar a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo. A orientação parte da premissa de que se trata de patrimônio público municipal cujo interesse de preservação é comum aos Poderes. Assim, não haveria, por si só, impedimento jurídico para que o Executivo promova a contratação e execute a obra, desde que observados os requisitos constitucionais e orçamentários. O entendimento pode ser sintetizado da seguinte forma: É juridicamente possível que o Poder Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo, por se tratar de patrimônio municipal cujo interesse de preservação é comum aos Poderes. Contudo, o Tribunal estabelece uma condição essencial: a despesa deve estar devidamente prevista nos instrumentos de planejamento e orçamento municipal, especialmente no PPA, na LDO e na LOA. 4. A importância do PPA, da LDO e da LOA A possibilidade jurídica da contratação não significa que o Executivo possa simplesmente decidir reformar o prédio da Câmara e iniciar o procedimento licitatório. É indispensável observar o planejamento orçamentário. A Constituição Federal estabelece, nos artigos 165 e seguintes, o sistema de planejamento composto pelo: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; Lei Orçamentária Anual – LOA. A obra deve encontrar respaldo nesses instrumentos, observadas as regras de compatibilidade e adequação orçamentária. Isso significa que a Administração deve demonstrar, de maneira objetiva, que a realização da obra está inserida no planejamento público e que existe dotação orçamentária suficiente para suportar a despesa. Caso a obra não esteja contemplada adequadamente no orçamento, deverão ser adotadas previamente as providências legislativas e orçamentárias necessárias. Portanto, a previsão orçamentária é um dos principais elementos de segurança jurídica da contratação. 5. A reforma deve atender ao interesse público municipal Outro ponto relevante é a finalidade da obra. A reforma não deve ser tratada simplesmente como uma despesa "da Câmara", mas como uma intervenção destinada à conservação, manutenção, recuperação, adequação ou melhoria de um bem público municipal. Nesse contexto, podem existir situações como: reforma estrutural; recuperação de cobertura; adequações elétricas; adequações hidráulicas; acessibilidade; prevenção e combate a incêndio; recuperação de fachada; adequação de instalações; manutenção predial; melhoria das condições de segurança; adequação para atendimento das normas técnicas; recuperação de ambientes deteriorados. Nessas hipóteses, existe interesse público na preservação do patrimônio municipal, ainda que o imóvel esteja destinado ao funcionamento da Câmara. A Administração deve, evidentemente, demonstrar a necessidade da intervenção mediante documentos técnicos, laudos, levantamentos, projetos, memoriais, orçamento estimativo e demais elementos exigidos pela legislação aplicável. 6. Quem licita deve ser quem contrata e empenha Aqui reside um dos pontos mais importantes do entendimento do TCE-PR. Se o Poder Executivo é responsável pela licitação e pela contratação da empresa responsável pela reforma, a despesa deve ser empenhada pelo próprio Poder Executivo, que figura como órgão contratante. Não seria juridicamente adequado utilizar o duodécimo da Câmara para efetuar diretamente pagamentos a empresa contratada pelo Executivo. Essa separação é fundamental para preservar a regularidade da execução orçamentária e a responsabilidade de cada órgão. Em outras palavras: Executivo licita → Executivo contrata → Executivo empenha → Executivo fiscaliza → Executivo paga. A Câmara, por sua vez, pode participar da definição das necessidades e da cooperação institucional, mas isso não significa que deverá realizar pagamentos diretamente à empresa contratada pelo Executivo. 7. O duodécimo não deve ser utilizado para "forçar" a execução da despesa O duodécimo constitucional possui finalidade específica: assegurar ao Poder Legislativo os recursos necessários ao desempenho de suas funções institucionais. Por isso, não é admissível que o Legislativo empenhe parte de seu duodécimo diretamente em favor de empresa contratada pelo Executivo com a finalidade de evitar a devolução de saldo financeiro ao final do exercício. A lógica é simples: o responsável pela contratação deve ser responsável pelo respectivo empenho e pagamento. Não se deve criar uma estrutura artificial em que o Executivo celebra o contrato, mas o Legislativo assume parte da despesa apenas para dar destinação a recursos do duodécimo. Tal procedimento poderia gerar problemas relacionados à competência para execução da despesa, à contabilização, à transparência, à responsabilidade fiscal e à própria autonomia financeira dos Poderes. 8. Cooperação entre Executivo e Legislativo A possibilidade de o Executivo executar a obra não impede a existência de cooperação institucional entre os Poderes. Pelo contrário, em determinadas situações, a cooperação pode ser recomendável. A Câmara pode apresentar formalmente a necessidade da reforma, disponibilizar informações sobre o imóvel, apontar problemas existentes e colaborar com o levantamento das necessidades. O Executivo, por sua vez, poderá estruturar o processo de contratação, elaborar ou contratar os projetos necessários, realizar a licitação, contratar a empresa e fiscalizar a execução. Essa cooperação, contudo, deve respeitar a autonomia constitucional de cada Poder. Não se trata de o Executivo "administrar a Câmara", mas de o Município, por intermédio do órgão competente, promover a conservação de patrimônio público municipal. 9. Aplicação da Lei nº 14.133/2021 A obra deverá observar integralmente as disposições da Lei nº 14.133/2021, especialmente quanto à fase preparatória da contratação. A Administração deverá demonstrar, conforme o caso: a necessidade da contratação; o interesse público; a compatibilidade com o planejamento; a previsão orçamentária; a definição adequada do objeto; a elaboração dos projetos e documentos técnicos pertinentes; o orçamento estimativo; a definição do regime de execução; a análise de riscos; a fiscalização contratual; a existência de recursos para execução da contratação. No caso de obra ou serviço de engenharia, a documentação técnica assume especial relevância. Não basta afirmar que o prédio necessita de reforma. É necessário demonstrar o que será reformado, por que será reformado, quanto custará, quais soluções técnicas serão utilizadas e quais resultados serão alcançados. 10. A necessidade de formalização da cooperação Embora a contratação possa ser realizada pelo Executivo, recomenda-se que a relação institucional seja formalizada. Uma alternativa adequada é a elaboração de termo de cooperação, acordo administrativo ou instrumento equivalente, conforme a estrutura jurídica adotada pelo Município. Esse documento pode estabelecer: a identificação do imóvel; a finalidade da intervenção; a responsabilidade do Executivo pela contratação; a responsabilidade pela fiscalização; a participação institucional da Câmara; as obrigações de cada Poder; as condições de acesso ao imóvel; as responsabilidades durante a execução; a entrega e recebimento da obra; a responsabilidade pela conservação posterior. Essa formalização reduz riscos e deixa clara a separação das competências. 11. Não se deve confundir "prédio da Câmara" com "despesa da Câmara" Essa talvez seja a principal conclusão jurídica do tema. O fato de determinado imóvel ser utilizado exclusivamente pela Câmara não significa automaticamente que toda e qualquer intervenção nesse imóvel deva ser custeada pelo Legislativo. É necessário analisar: a titularidade do bem + a natureza da intervenção + o interesse público + a previsão orçamentária + a competência administrativa. Se o imóvel integra o patrimônio municipal e a reforma representa uma ação de preservação e valorização do patrimônio público, existe fundamento jurídico para que o Executivo realize a contratação. Isso não elimina a autonomia da Câmara. Ao contrário, preserva-se a autonomia financeira do Legislativo ao evitar que o Executivo interfira na gestão de seus recursos próprios, ao mesmo tempo em que se reconhece a responsabilidade do Município pela conservação de seu patrimônio. 12. Cuidados que devem ser observados pelo Município Para conferir maior segurança jurídica ao procedimento, recomenda-se que o Município observe, no mínimo, os seguintes pontos: Antes da licitação verificar a titularidade do imóvel; confirmar sua afetação ao Poder Legislativo; formalizar a necessidade da reforma; verificar a previsão no PPA; verificar a compatibilidade com a LDO; verificar a existência de dotação na LOA; elaborar os estudos técnicos necessários; elaborar projeto básico ou executivo, conforme o caso; elaborar memorial descritivo; elaborar orçamento detalhado; realizar análise de riscos; definir adequadamente o regime de execução; formalizar a cooperação com a Câmara, quando pertinente. Durante a licitação observar integralmente a Lei nº 14.133/2021; garantir competitividade; adotar critérios objetivos de julgamento; manter adequada publicidade dos atos; observar as regras relativas às obras e serviços de engenharia. Durante a execução designar fiscal e gestor do contrato; registrar as ocorrências da execução; controlar medições; verificar a qualidade dos serviços; observar o cronograma físico-financeiro; realizar os pagamentos conforme a execução; manter documentação técnica e administrativa organizada. Na contabilidade o órgão responsável pela contratação deve realizar o empenho; o pagamento deve observar o contrato firmado; não se deve transferir artificialmente a despesa para o Legislativo; não se deve utilizar o duodécimo para pagamento de obrigação contratada pelo Executivo. 13. E se a Câmara quiser participar financeiramente? Essa situação exige cuidado redobrado. A participação financeira do Legislativo não deve ocorrer de maneira informal, mediante simples transferência ou pagamento direto à empresa contratada pelo Executivo. Se houver necessidade de participação financeira de ambos os Poderes, a estrutura jurídica e orçamentária deverá ser previamente analisada, considerando a legislação municipal, as regras de execução orçamentária, a contabilidade pública e as orientações do Tribunal de Contas competente. A solução mais segura, quando o Executivo é o contratante, é que a despesa permaneça sob responsabilidade orçamentária e financeira do próprio órgão contratante. 14. A importância do entendimento dos Tribunais de Contas A orientação do TCE-PR é particularmente relevante porque demonstra que a autonomia dos Poderes não deve ser interpretada de maneira excessivamente rígida. O Município é uma unidade federativa e possui patrimônio público que pode estar afetado a diferentes órgãos e Poderes. A interpretação deve conciliar: autonomia do Legislativo; autonomia administrativa do Executivo; interesse público; preservação do patrimônio municipal; planejamento orçamentário; responsabilidade fiscal; adequada execução da despesa. Portanto, a existência de uma Câmara Municipal instalada em determinado prédio não constitui, por si só, impedimento para que o Executivo realize uma contratação destinada à preservação daquele patrimônio. 15. Conclusão – Opinião Técnica Na minha opinião técnica, é juridicamente possível que o Poder Executivo Municipal realize licitação e execute obra de reforma, manutenção ou adequação em prédio utilizado pelo Poder Legislativo, desde que o imóvel integre o patrimônio público municipal, a intervenção esteja vinculada ao interesse público e sejam rigorosamente observadas as regras de planejamento, orçamento, contratação e execução da despesa. A autonomia administrativa e financeira da Câmara Municipal não deve ser interpretada como impedimento absoluto à atuação do Executivo na conservação do patrimônio municipal. O ponto central é identificar quem é o titular do patrimônio, qual é a finalidade da intervenção e qual órgão está legalmente estruturando e executando a despesa. Havendo previsão no PPA, compatibilidade com a LDO e dotação na LOA, além de adequada justificativa técnica e interesse público devidamente demonstrado, entendo que o Executivo poderá estruturar a contratação, realizar a licitação, celebrar o contrato, empenhar a despesa, fiscalizar e efetuar os pagamentos. Por outro lado, se o Executivo for o responsável pela contratação, não se mostra adequada a utilização posterior do duodécimo da Câmara para efetuar pagamentos diretamente à empresa contratada pelo Executivo, especialmente com a finalidade de evitar a devolução de saldo financeiro ao final do exercício. A regra deve ser objetiva: Quem contrata deve empenhar, liquidar e pagar a despesa correspondente à sua contratação. O entendimento do TCE-PR oferece importante parâmetro para essa construção jurídica, mas recomenda-se que o Município também observe eventuais orientações específicas do Tribunal de Contas ao qual está submetido, especialmente no caso dos Municípios de Mato Grosso do Sul. Assim, a reforma do prédio da Câmara pode ser estruturada como ação de preservação e melhoria do patrimônio público municipal, sem que isso represente violação à autonomia do Poder Legislativo, desde que haja adequada fundamentação, planejamento, previsão orçamentária, segregação de responsabilidades e plena observância da Lei nº 14.133/2021. Juliano Barbosa Especialista em Licitações e Contratos Públicos Consultor e Assessor em Administração Pública